《民法典》第252条“无线电频谱资源属于国家所有”的法理分析

——写在《民法典》颁布一周年之际

2020年5月28日，十三届全国人大三次会议表决通过了《中华人民共和国民法典》，宣告中国“民法典时代”正式到来。《民法典》是新中国第一部以法典命名的法律，开创了我国法典编纂立法的先河。《民法典》共7编1260条，在第二编“物权”第252条中规定：“无线电频谱资源属于国家所有。”无线电频谱资源是国家重要的战略稀缺资源，是推动信息化发展的重要载体。在《民法典》颁布一周年之际，笔者从学术探讨的角度阐述第252条有关内涵，分析无线电频谱资源属于非传统自然资源的法律属性、国家所有权的内涵等，以期更好的学懂弄通《民法典》，充分发挥《民法典》在无线电管理领域的法治引领作用，夯实我国无线电立法基础理论，进一步推动频谱资源立法工作。

无线电频谱资源属于非传统自然资源

无线电频谱资源的含义

无线电频谱资源是由“无线电”、“频谱”、“资源”三个概念组合而成，需要先逐个剖析这三个子概念。《中华人民共和国无线电频率划分规定》第1章中“无线电”是指无线电波使用的通称。《辞海》第6版（2009年版）中“频谱”是指任何复杂振动分解为许多不同振幅和不同频率的“谐振动”时，这些谐振动的振幅按频率排列的图形；“资源”是指生产资料或生活资料等的来源。关于“无线电频谱”的定义，《中国军事通信百科全书无线电管理分册》指出，无线电频谱是无线电波的全部频率范围内，电磁频谱中3000GHz以下的部分。国内学者一般认为：无线电频谱是无线电频率排列起来所形成的集合（组合/统称）。

为了更准确的理解无线电频谱的定义，需要对无线电频谱的本质进行剖析。无线电频谱不等同于无线电波，无线电波是频率低于3000GHz，不用人造波导而在空间传播的电磁波。无线电波有大自然产生的，也有人类自身活动产生的。人们在利用无线电波时，为便于描述使用了无线电频率这个概念，无线电频率这个概念是最方便描述无线电波，也是最能体现无线电波特征的，就如同人们为了对“人”进行特定描述，而采用姓名、身份证号的方式（符号）进行描述区分。而无线电频谱就是多个无线电频率排列组成的集合，就如同尺子上一个个刻度排列形成的集合。无线电波是一种物，而无线电频谱不是物，它仅仅是一个参数，在逻辑上使用无线电波资源更符合客观实际。但人们使用无线电频谱资源这一概念，而非无线电波资源，可能是无线电技术人员在利用无线电波时总要按照特定的频率来发射无线电波，使用频率这个概念方便交流，人们也习惯用无线电频率（频谱）这个概念。笔者在此论述的目的并不是要纠正无线电频谱资源这个概念，而只是澄清其所表达的正确含义。下文中笔者仍用无线电频谱（频率）资源这个概念。

非传统自然资源的特征

当前，无线电技术已广泛应用于通信、广播电视、交通、铁路、航空等行业领域，成为促进经济发展、推动国防建设、服务社会民生的重要手段。无线电频谱是一种资源已是共识，那无线电频谱是否属于自然资源呢？我国法律法规中并没有界定无线电频谱属于自然资源。《宪法》第9条第1款规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有……”，该条采用列举+兜底的方式明确了自然资源的所有权属性，而无线电频谱是否包含在“等自然资源”中还需进一步论证。

关于自然资源的含义如何界定，在学界存在争议。资源经济学者认为：自然资源是由人类发现的在自然状态中有用途和有价值的物质。在联合国出版的文献中，对自然资源的含义也采此种观点，认为“人在其自然环境中发现的各种成分，只要它能以任何方式为人提供福利的都属于自然资源。从广义来说，自然资源包括全球范围内的一切要素，它既包括过去进化阶段中无生命的物理成分，如矿物，又包括地球演化过程中的产物，如植物、动物、景观要素、地形、水、空气、土壤和化石资源等。”从联合国文献对自然资源含义的界定可知，自然资源是一个相对的概念，随着社会生产力水平的提高和科学技术的进步，先前尚不知用途的自然物质逐渐被人类发现和利用，自然资源的种类将日益增多，自然资源的概念也不断深化和发展。电磁波就是由人类发现的在自然状态中有用途和有价值的物质。1887年德国物理学家赫兹通过实验证实了电磁波在空间的存在，证实了麦克斯韦理论，人类电子通信技术真正开始从“有线通信”向“无线电通信”转折，人类进入了无线通信的新领域。从这个意义上讲，无线电频谱（无线电波）是一种自然资源。

需要注意的是，当今社会为人类社会创造巨大财富的无线电波都是人为产生的，但这种人为产生并不是人随意产生的，而是在遵循和利用无线电波传播特性的基础上。自然资源是一种规律性的存在，这从根本上决定了人类对自然资源进行研究、开发利用及保护的内容和方式，同时也是构建自然资源法律制度的起点和内在决定性因素。

一般认为，自然资源具有价值性、稀缺性等特征，无线电频谱资源符合自然资源的特征。无线电频谱资源具有价值性，以公众移动通信为例，我国为16.05亿户的移动电话分配无线电频率。虽然无线电频谱资源可以通过空间、时间、频率等条件进行频率复用，但就某一频段、频率，它在一定区域、一定时间和一定条件下的利用是有限的。具体而言，如同土地有肥沃和贫瘠之分，无线电频谱资源也有好用和不好用之分，有的频段很“肥沃”被称为“黄金频段”，很多行业部门在争抢，有的频段比较“贫瘠”，开发利用的成本非常高。在国际法层面，《国际电信联盟组织法》第196条和国际电信联盟《无线电规则》第1卷0.3款都指出：“各主管部门应牢记，无线电频率和对地静止卫星轨道是有限的自然资源，必须依据《无线电规则》的规定合理而有效率地节省使用……”

无线电频谱资源属于自然资源，然而与人们熟知的石油、天然气等传统自然资源相比，无线电频谱资源不能储存，如果一个频段在某个时间内未被使用，那么它能够被使用的机会就一直存在。无线电频谱不会耗尽或用光，它也不能进口或出口。下表从7个方面给出了频谱资源与土地、石油和水资源的对比。

频谱的另一个重要特征是可能存在干扰问题，频谱的一种应用（例如广播）可能会干扰另一种应用（例如移动通信）。邻频用户可能受到干扰，因而保护某一用户免受其他用户干扰就变得非常重要；如果不能满足这一条件，频谱可能因干扰而完全不可用。

国家所有权下的无线电频谱资源

国家所有权指向的对象

早在制定《物权法》的过程中，有人认为规定无线电频谱资源属于国家所有，不利于新技术的开发，会产生争议。当时依据1993年《无线电管理条例》第5条规定：“国家鼓励对无线电频谱资源的开发、利用和科学研究，努力推广先进技术，提高管理水平。对在无线电管理工作和科学研究中作出重大贡献的单位和个人，应当给予奖励。”因此，规定无线电频谱资源属于国家所有并不会不利于新技术的开发，而会更有利于充分、合理、有效地利用无线电频谱资源。关于无线电频谱属于国家所有的表述，笔者在搜集整理的国外无线电相关法律中并没有这样的规定，如美国《1934年通信法》和《1996年电信法》，英国《2003年通信法》和《2006年无线电报法》，澳大利亚《1992年无线电通信法》、新西兰《1989年无线电通信法》、日本《无线电法》、俄罗斯《通信法》等。有学者将无线电频率和卫星轨道资源视为一种人类共同继承财产，也有学者提出，将无线电频谱纳入国家所有权，不仅没有切实的权属意义，还会对现有民法理论造成困境。如何理解无线电频谱资源属于国家所有的内涵就很有必要。

传统的自然资源如矿产资源属于一个主权国家领土范围内，规定其属于国家所有很容易被理解，而对于无线电频率资源，无线电波看不见、摸不着，且传播不受行政区域、国界的限制，与传统可见物自然资源国家所有权指向的对象不同的是，国家所有权意义下的无线电频谱是指国家对无线电频谱的初始管理权或控制权，国家对无线电频谱资源实行统一规划、合理开发、有偿使用的原则。在频谱资源管理方面，国家实行许可制度，除《无线电管理条例》第14条规定的不需要办理频率许可的三种情形外，任何单位和个人使用频率都需要办理频率许可并按照国家规定缴纳无线电频率占用费。国家统一发布《中华人民共和国无线电频率划分规定》。

国家所有权的行使主体

《民法典》第252条规定“无线电频谱资源属于国家所有。”无线电频谱资源所有者为国家。根据《民法典》第246条：“法律规定属于国家所有的财产，属于国家所有即全民所有。国有财产由国务院代表国家行使所有权。法律另有规定的，依照其规定。”该条款通过立法授权的方式确定国务院代表国家行使所有权这一原则性规定，同时又作了除外规定。然而对于无线电频谱资源这一国有财产，规范其行业管理的最高位阶的单行法就是《无线电管理条例》，所以不属于《民法典》第246条中“法律另有规定，依照其规定”的情形，那么就应当是国务院作为法定授权主体，代表国家对无线电频谱资源行使所有权。而国务院要行使其权利需要通过法律授权某个行业主管部门，如《土地管理法》第5条规定“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作”，类似条款规定还有《草原法》第8条、《森林法》第9条、《水法》第12条、《矿产资源法》第11条、《煤炭法》第12条、《渔业法》第6条等相关法律条款。在无线电管理中，依据《无线电管理条例》第4条、第8条、第9条和第11条等条款，我国无线电管理属于军地共管模式，工业和信息化部和军委相关部门为无线电频谱资源所有权的直接行使者。这种管理方式不同于我国其他资源行业管理，也与《民法典》中的规定不一致，这一问题的背后涉及到我国无线电管理体制。

相比传统自然资源一直由政府管理，我国无线电管理工作从建国后到1986年一直是军队统管。1986年11月，国务院、中央军委批转《国家无线电管理委员会关于调整无线电管理委员会体制问题会议纪要的通知》（国发〔1986〕102号），确定无线电管理实行统一领导、分工管理的体制，国家无线电管理委员会统一领导全国的无线电管理工作，其办公室由军队转到政府，由邮电部代管，对外公开办公。在委员会管理体制下，国家无线电管理委员会主任由国务院副总理兼任，这一时期无线电频谱资源由国务院代表国家行使所有权，原1993年《无线电管理条例》第3条规定“无线电管理实行统一领导”也是委员会制度下的统一领导。

1998年国务院机构改革，国家无线电管理委员会及其办公室的行政职能由信息产业部承担，设在总参谋部通信部的全军无线电管理委员会办公室负责军事系统的无线电管理工作。涉及军地双方有关无线电管理的重大事项由信息产业部、总参谋部联合上报国务院、中央军委。2008年，国务院机构改革，撤销信息产业部，组建新的工业和信息化部。《国务院办公厅关于印发工业和信息化部主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（国办发〔2008〕72号）中，主要职责第十二项为无线电管理职责。

从无线电管理体制调整变化可以看出，我国无线电管理体制经历了三个阶段：第一阶段是建国后到1986年，这一时期为军队统管时期；第二阶段为1986年到1998年，这一时期为委员会管理模式下的集中统一管理；第三阶段为1998年至今，这一时期是军地共管时期，除军事系统的无线电工作外，工业和信息化部为国家无线电管理机构，国务院有关部门的无线电管理机构在国家无线电管理机构的业务指导下，负责本系统（行业）的无线电管理工作。在当前无线电管理体制下，如何实现《民法典》中规定的国有无线电频谱财产由国务院代表国家行使所有权就是一个新的课题。在不调整全国无线电管理体制的情况下，需要研究制定更高位阶的法，解决无线电频谱资源法律层级较低的问题，对无线电频谱资源这一国有财产的行使主体作出规定。

结束语：

无线电频谱资源在国民经济和社会发展过程中所发挥的关键支撑和基础平台作用越来越重要，并作为重要的生产力要素，直接推动经济社会发展与进步。近年来，随着“制造强国”“网络强国”“互联网+”等决策部署的实施，以及智能制造、下一代移动通信、物联网、车联网等新技术新业态的快速发展，频谱资源的供需矛盾不断凸显，电磁环境日益复杂，无线电安全工作愈发重要。目前国家已启动了无线电频谱资源立法研究工作，以通过立法统筹协调管理频谱资源，进一步提高频谱资源使用效率。本文开展无线电频谱资源基础问题研究，以期推动我国频谱资源立法工作。